Columnas
2011-02-25
3140 lecturas

Angel Saldomando
especial para G80

La Economía Política de los Mínimos

En el análisis de la situación socioeconómica de Chile aparecen datos de diferente signo. Creció la pobreza en 2009, continúa la extrema desigualdad y se produjo en 2010 el mayor nivel de movilización social de los últimos 20 años, incluida la reciente protesta de Magallanes.  Por otro lado, el gobierno aprobó “un presupuesto 2011 de oportunidades”, como el mismo lo califica, centrado en gasto social, reforzamiento de la seguridad ciudadana y foco en la inversión. Anuncio mayor en el horizonte es que el país será desarrollado en 2018 y sin pobreza en 2014 y que finalmente el crecimiento se mantiene.

Problemas sistémicos

Estos datos aparentemente contradictorios revelan lo que es ya una evidencia, Chile tiene dos caras. La situación frágil de la mayoría es una y la otra es la exhibición del exitismo, de quienes se llevan la mayor parte del ingreso nacional. Ello configura una contradicción a la que clase política no han logrado responder.

La razón no radica en la falta de recursos financieros o en carencias técnicas y humanas. La cuestión es más sistémica y política. Radica en que los equilibrios políticos y sociales se basan en la economía política de los mínimos, que implica todo un enfoque de la cuestión social en Chile y un manejo en extremo conservador de la estabilidad política. Esta doctrina  irriga toda la política pública y no solo prolonga situaciones que limitan el progreso integrado de la sociedad, tiene además costos para las finanzas públicas. Sobre todo cuando se usan cuantiosos fondos públicos, para tapar hoyos, sin encarar las situaciones estructurales. Es decir todo lo contrario de las ideas de eficacia y eficiencia, con las que se justifican todo tipo de políticas públicas por políticos y técnicos en los últimos 20 años.

Este conjunto se ha traducido en una suerte de doctrina compartida por las elites acerca de cómo gobernar el país.

El enfoque de la cuestión social

La elite política no ignora los problemas sociales ni la vulnerabilidad de la mayoría de la sociedad chilena, pero su enfoque sobre ella no corresponde a una visión avanzada, pese a la sofisticación técnica con que se justifica la toma de decisiones. Consciente de la deuda social dejada por la dictadura, la concertación aumentó regularmente el gasto social. Pero las políticas sociales no aspiran a cubrir a toda la población en términos de derechos ni a limitar al mercado en la posición dominante que tiene en la oferta. De allí que todo se focalice al extremo y deje a la mayor parte de la gente librada a su suerte, en la necesidad de obtener los medios para constituirse en una demanda solvente que alimente el negocio. En esto se resume el enfoque focalizador, el estado subsidiario, la privatización y la municipalización de servicios.

La relación entre el estado y los ciudadanos con derechos imponen compromisos que el estado debe garantizar con todo lo que ello implica. Pero el estado en Chile no quiere asumirlos, con el enfoque focalizado y subsidiario establece una relación entre oferta y clientes o usuarios, estos últimos evidentemente desprotegidos frente al poder de las empresas además monopólicas.

Los gobiernos consideran los programas sociales como la marca de gobierno y no como política de estado, es decir dependen del ciclo presupuestario y de la coyuntura política electoral. Su elaboración parte de las premisas de hacer economía de los recursos fiscales, evitar que los pobres se vuelvan dependientes, incentivarlos a aceptar los empleos a como vengan y a evitar que la población manipule los beneficios ingresando en ellos haciendo trampa. Una rara concepción desconfiada de la relación entre el estado, los ciudadanos y sus derechos.

Así, el estado hace el mínimo, solamente allí donde ya se hace inevitable intervenir. Con este enfoque la vulnerabilidad se amortigua y la pobreza es siempre un proceso latente, pero estructuralmente se mantiene, al igual que la desigualdad. El 20% más pobre obtiene entre el 3 y el 4% del ingreso y el 20% más rico oscila en torno al 60%.

En Chile las elites sostienen que la pobreza ha disminuido y que socialmente las familias están mejor. Ello se debe, afirman, a la triangulación virtuosa de crecimiento económico, sostenibilidad del gasto mediantes impuestos y aumento del gasto social. Esta triangulación sin embargo debe ser descompuesta, dado que el crecimiento se reparte mal, el impuesto es inequitativo y el gasto social requiere de una seria evaluación sobre impacto y eficiencia.

La pobreza aumentó de 13.7% de la población a un 15.1% en 2009 según la discutida encuesta CASEN. Es decir unos dos millones y medio de personas cayeron en pobreza. Pero esto es la punta del tempano. Según otros estudios, el 40% de la población ha sido pobre alguna vez en los últimos 10 años, es decir la vulnerabilidad y la rotación que tiene la pobreza en el país. Se sale de ella pero la puerta de entrada nunca queda lejos.

En enero 2010 hay un 3.5% de familias, es decir 11 millones de personas con la ficha de protección social. Es decir alrededor de un 64% de la población. En Chile han llegado a existir más de 400 programas sociales, actualmente existen unos 176 de los cuales están focalizados en los sectores de menos recursos unos 52 programas. 9 programas constituyen la red de protección social sin lo cual se cae en pobreza. Sin el gasto social mediante transferencias estatales la pobreza según algunas estimaciones, seria un 30% mayor. Es decir casi un 45% de la población.

Sin embargo, también hay evidencia de que las familias se han equipado pero disponen de poco ahorro y patrimonio frente a la adversidad. De allí que el colchón social lo constituya el triangulo fondos sociales, endeudamiento y remesas o ayudas intrafamiliares tanto materiales como financieras, una realidad poco estudiada y reconocida por lo demás. En sentido positivo a la sostenibilidad de las familias ha contribuido la baja de la tasa de dependencia y el trabajo femenino pero sus condiciones de base son frágiles, hay poco impacto de los programas sociales en la mejora de los ingresos y el empleo. Y muchos de ellos tienen poca evidencia sobre las políticas que le dieron origen y la calidad de los fondos que se usaron, como Chile Barrio y el Fondo de desarrollo Indígena. Programas estrellas y de larga duración por lo demás.

Estabilidad política conservadora

La economía política de los mínimos como forma de gobierno conlleva a su vez un modo de gobierno que se basa en una estabilidad política conservadora. No es casual que el enfoque de las políticas, inseparables de sus dimensiones sociales y políticas, tengan ciertas características todas ellas restrictivas.

Desde el inicio en la fase de democratización iniciada en los 90 quedó claro que la gobernabilidad privilegiaba una democratización con alto control político y social donde el principal valor ha sido la estabilidad. El objetivo era administrar el modelo económico y político reorientando la acción pública hacia una mayor compensación social evitando conflictos.

El sistema de negociación  entre la coalición de gobierno con la derecha, muy autónomo y desconectado de presiones sociales creó una alta centralización política e institucional de la respuesta a las demandas. No es casual que la mayoría de los programas sociales tengan una bajísima participación ciudadana y sistemas de evaluación alejados de los actores sociales involucrados.

Adoptó un enfoque en que la eficacia y la eficiencia de la ejecución pretendía ser la base de la legitimidad institucional del gobierno, pero no el análisis de impacto.

 Por último y este aspecto es muy importante, el enfoque de eficacia y eficiencia en la ejecución de políticas como base de la legitimidad de la acción gubernamental, se separó de una discusión abierta sobre el juego de opciones de política y del conflicto pluralista en la toma de decisiones. Ello configuró un tipo de relación institucionalidad-sociedad funcional al control del conflicto y de la demanda social en el marco de una democracia poco deliberativa.

A la salida de este sistema de toma de decisiones las políticas son tímidas, lentas y privilegian el control. Un botón de muestra, desde 1990 se planteó la necesidad de crear un seguro de desempleo, pero tardó 12 años en salir de la cocina gubernamental con condiciones altamente restrictivas. El criterio dominante es arrancar siempre con el mínimo de derechos para reformar hacia arriba, dado que se supone que partir con políticas ambiciosas es difícil de pasarlas políticamente y después difíciles de cortar. Pero cada vez el proceso se congela cuando crecen las expectativas.

En resumidas cuentas, que la estabilidad tenga una base autoritaria y con arreglos previos desiguales y favorables a las elites no incomoda. Además, se hace eco muy tenuemente del acontecer democrático y sus exigencias de una mayor inclusión social y política.

El Chile ejemplar debe ser severamente relativizado. La alta formalización técnica, burocrática y política del manejo de la institucionalidad en Chile esconde formas de gobernanza, quizá eficaces para el diseño restringido que se la concibió, pero distanciada de estándares mas altos de democracia e igualdad. No es casual que en Chile las instituciones poseen uno de los niveles de reconocimiento positivo en la ciudadanía, más bajos de América Latina. Según el latino barómetro este se encuentra en torno al 21% en 2008 (Encuesta Latino barómetro 2008).

Angel Saldomando
Colaborador de Le Monde Diplomatique, última publicación en colaboración, Prácticas de Evaluación de la Gobernanza en América Latina. A publicarse en 2011, con el patrocinio del Instituto de la gobernabilidad de Francia IRG, La universidad de los Andes Colombia y la embajada de Francia en Colombia.

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